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Dossier : Coronavirus Covid-19

Des masques à tout prix : enquête sur la frénésie d’achats de certains élus pendant la 1ère vague de Covid-19

- Mis à jour le -
Par , France Bleu

Pendant cinq mois, nous avons épluché les factures de collectivités pour analyser les effets de l’assouplissement des règles des marchés publics pendant le premier confinement. Certaines régions ont engagé des dépenses discutables, sans être trop regardantes sur le profil de leurs fournisseurs.

Le président de la région Auvergne-Rhône-Alpes, Laurent Wauquiez, avec les employés préparant les masques distribués aux Ehpad, le 3 avril 2020.
Le président de la région Auvergne-Rhône-Alpes, Laurent Wauquiez, avec les employés préparant les masques distribués aux Ehpad, le 3 avril 2020. © AFP - JEFF PACHOUD / AFP

24 mars 2020. La France est confinée. Elle manque de masques et d’équipements pour protéger la population et les soignants. L’état d’urgence sanitaire est décrété. Dans le même temps, les règles qui encadrent les marchés publics sont assouplies pour permettre aux collectivités de s’approvisionner plus facilement. Terminés les appels d’offres. Finie la transparence qui encadre ces procédures. Désormais, les acheteurs publics peuvent passer des contrats de gré à gré avec les fournisseurs de leur choix.

Des centaines de millions d’euros d’argent public sont alors été engagés, sans les garde-fous habituels, pour l’achat de masques chirurgicaux, tissu et FFP2. Pendant cinq mois, la cellule investigation de Radio France a épluché ces factures, devis, bons de commande, récupérés auprès de collectivités locales pour analyser les effets de la modification des règles de la commande publique. Si les collectivités ont globalement géré cette période au mieux de leurs possibilités et souvent adopté des stratégies similaires, cet assouplissement a pu favoriser ici ou là quelques dérives.

Des collectivités pas toujours transparentes...

En théorie, n’importe quel citoyen doit pouvoir savoir comment l’argent public est utilisé. Mais, autant le dire d’emblée, la transparence n’est pas encore dans la culture de toutes les collectivités. Au cours de notre enquête, nous avons demandé à tous les conseils régionaux, à une dizaine de départements, aux métropoles françaises et à de nombreuses villes de nous communiquer les documents relatifs à leurs achats.

Huit régions sur 13 se sont montrées plutôt transparentes (voir carte ci-dessous) et nous ont envoyé la totalité des documents. Mais il a fallu parfois batailler lourdement, comme avec la région Grand Est. Ou attendre très longtemps, comme avec la région Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca) qui nous a adressé ses factures le jour de notre "bouclage", après cinq mois d’attente et de relances. Pour la région Occitanie, il a fallu saisir la personne référente auprès de la Cada (Commission d'accès aux documents administratifs) pour obtenir des factures, mais sur lesquelles les quantités de masques et les prix unitaires avaient finalement été occultés... Quant aux régions Hauts-de-France, Auvergne-Rhône-Alpes et Corse, elles n'ont voulu communiquer aucun document.

Plusieurs cadres de conseils régionaux nous ont expliqué que notre demande avait suscité de l'inquiétude en interne, et que des échanges avaient eu lieu entre certaines collectivités afin de savoir quelle attitude adopter. Parfois, on est allé jusqu’à nous dire que notre démarche était "inquisitoire". 

Une frénésie d’achat dans plusieurs régions

Nous avons cependant été en mesure de retracer les commandes de toutes ces régions pendant la première vague de Covid-19. En matière d’achats de masques, elles ont adopté des stratégies très différentes qui n’étaient pas nécessairement liées à la vigueur de la pandémie sur leur territoire.

Si l’on tient compte de leur populations respectives, la région Hauts-de-France a commandé 25 fois plus de masques que la région Bretagne (voir carte ci-dessous). Auvergne-Rhône-Alpes se tient sur la deuxième marche du "podium". Certes, ces régions ont été plus touchées que la Bretagne par l’épidémie. Mais ça n’explique pas tout. Les régions Grand Est, Bourgogne-Franche-Comté et Île-de-France qui étaient, elles aussi, très impactées par la propagation du virus, ont été moins dépensières.

Les élus des neuf plus grandes métropoles françaises ont aussi choisi, dans la plupart des cas, d'offrir un ou plusieurs masques à leurs administrés.

La bataille du masque : un enjeu politique

Derrière la course aux masques en pleine pénurie, c’est une tout autre bataille que les élus locaux ont livrée. Sur le terrain politique. Beaucoup de présidents de région, Carole Delga en Occitanie, Valérie Pécresse en Île-de-France mais surtout Laurent Wauquiez en Auvergne-Rhône-Alpes et Xavier Bertrand dans les Hauts-de-France ont voulu montrer qu’ils parviendraient à protéger leur population là où l’Etat était défaillant. Comment expliquer sinon que l’Occitanie, relativement épargnée au printemps ait commandé deux fois et demie plus de masques que la région Grand Est ?

Dans cette bataille, ce sont les deux présidents de région à qui l’on prête à droite des ambitions nationales, qui ont été les plus offensifs. Laurent Wauquiez et Xavier Bertrand semblent même s’être livré à une course à distance. Pour preuve : le 16 avril 2020, à 10 h, le premier annonce lors d’une conférence de presse retransmise en direct sur Facebook qu’il va fournir un masque à chaque habitant de sa région – soit neuf millions de masques. Selon nos informations, une heure et demie plus tard, Xavier Bertrand appelle un journaliste de La Voix du Nord pour dire que, lui aussi, lance dans sa région une opération "Un masque par habitant".

La promesse du made in France

Laurent Wauquiez et Xavier Bertrand sont, tous les deux, allés plus loin : ils ont annoncé qu’ils allaient relancer l’industrie textile de leur région en créant une filière de production locale de masques. Laurent Wauquiez en a fait la promesse : les habitants recevraient un masque "made in Auvergne-Rhône-Alpes". Mais la réalité a été tout autre. Malgré les bonnes volontés des entreprises françaises du textile, les commandes des collectivités étaient trop importantes. Il leur était impossible de suivre la cadence.

Xavier Bertrand et Laurent Wauquiez : la course à l’échalote

C’est donc bien à l’étranger que beaucoup de ces masques qui devaient être "régionaux" ont été fabriqués. Éric a été l’un des premiers fournisseurs de masques en tissu pour le conseil régional d’Auvergne-Rhône-Alpes. Mais c’est en Tunisie qu’il s’est approvisionné. Pour la petite histoire, ce chef d’entreprise s’est fait voler 450 000 masques à la sortie d'une usine tunisienne. "Je n’ai rien pu récupérer, raconte-t-il. Mais ce n’était pas mon principal souci. Mon souci était de calmer monsieur le président Laurent Wauquiez qui n’avait pas ses masques en temps et en heure. Il comptait sur nous, le président Wauquiez !"

Hauts-de-France ou hors de France ?

Dans les Hauts-de-France, Xavier Bertrand a aussi beaucoup mis en avant la fibre régionale pour justifier ses commandes de masques. Celle passée à Résilience – un groupement d’entreprises d’insertion – de six millions d’unités semblait pouvoir initier "l’autosuffisance régionale" promise par le président de la région. Mais les choses ne semblent pas s’être passées comme prévu. Ces masques produits par Résilience tardant à arriver, la région a dû se tourner vers un autre fournisseur. 

En l’occurrence, une société totalement inconnue dans ce secteur, Ovena. Son dirigeant, Jean-Philippe Saltiel se présente lui-même comme un "apporteur d’affaires" et conseiller en gestion patrimoniale. Derrière Ovena se trouverait en réalité le fils de Jean-Philippe Saltiel, Baptiste, et quatre de ses amis. Ces cinq jeunes hommes, qui terminent leurs études de commerce, voient une opportunité dans la pénurie de masques. La mère de l’un d’entre eux possède une usine textile à Madagascar. Les masques seront fabriqués là-bas et importés en France. A en croire un document qu’ils diffusent auprès des collectivités (voir ci-dessous), ils ont fourni plusieurs collectivités locales et grandes entreprises pendant la crise. 

Les références mises en avant par Ovena semblent parfois douteuses. Le conseil départemental du Val-d’Oise, dont le logo apparaît sur le document, nous a ainsi assuré n’avoir jamais commandé de masques à cette société. Quant à la région Île-de-France, elle aussi citée, elle a juste référencé son offre dans sa centrale d’achat ouverte aux collectivités, mais n’a rien commandé non plus.

En revanche, Ovena a bien fourni une quantité colossale de masques à la région Hauts-de-France : 2.384.000, pour un total de plus de 5,3 millions d’euros hors taxes. Les factures, que nous avons consultées, précisent toutes que les masques livrés sont "fabriqués en France". Or, Ovena, dans ses documents commerciaux, ne propose que des masques produits à Madagascar. Jean-Philippe et Baptiste Saltiel n'ont pas souhaité répondre à nos questions sur l’origine de leurs masques. Quant au directeur général des services des Hauts-de-France, Laurent Vercruysse, il n’a pas été en mesure de nous dire quelle entreprise les avait produits. Quoi qu’il en soit, le montage semble très inhabituel. Aucune autre région n’a acheté de masques "made in France" en passant par un intermédiaire...

Du stock sur les bras

Dans les faits, les ambitions des présidents de région en matière de filière de production de masques sur leur territoire ont fait long feu. Dès le mois de juin, les entreprises qui avaient répondu aux appels des pouvoirs publics se sont retrouvées avec d’énormes stocks d’invendus sur les bras. "Le marché s’est brutalement refermé au moment du déconfinement, explique Yves Dubief, président de l’Union des industries textiles. Aujourd’hui, la plupart de ceux qui s’étaient mis à fabriquer des masques sont revenus à leurs activités d’origine. Certains ont intégré des masques textiles dans leur gamme, avec de beaux succès, mais ce ne sont pas les plus nombreux", conclut-il.

La communication avant tout

Les collectivités locales avaient-elles besoin de commander autant de masques ? Si la pénurie était réelle, surtout au mois d’avril, il est permis de s’interroger sur l’efficacité de ces campagnes de distribution générale. "Faire des dons de masques aux soignants ou à certains professionnels qui en ont un besoin vital, c’est utile, mais les distribuer par paquets de dix au hasard devant les stations de métro, je ne sais pas si c’est vraiment efficace", s'interroge François Damerval, conseiller régional d’opposition (groupe AES) en Île-de-France.

Pour cet élu, les campagnes de distribution ont surtout permis à la présidente de la région de faire de la communication : "36 millions de masques achetés par la région, à l’arrivée, c’est trois masques par habitants, commente François Damerval. Ce n’est pas à la hauteur des besoins. Et pourtant, on a vu Valérie Pécresse plusieurs fois au JT de 20 heures pour en parler, on a vu tous les vice-présidents de la région en train de les distribuer après avoir convoqué la presse...

Valérie Pécresse, président de la région Île-de-France, le 14 mai 2020, lors de l’inauguration d’une fabrique de masques au Blanc-Mesnil (Seine-Saint-Denis).
Valérie Pécresse, président de la région Île-de-France, le 14 mai 2020, lors de l’inauguration d’une fabrique de masques au Blanc-Mesnil (Seine-Saint-Denis). © AFP - BERTRAND GUAY / AFP

100.000 euros de pub sur Facebook

En Auvergne-Rhône-Alpes aussi, la distribution des masques aux habitants a été accompagnée d’une débauche de communication, son président se mettant en scène, à de multiples reprises, manches de chemise relevées pour distribuer les cartons. Au printemps, comme l’ont relevé nos confrères de Chez Pol (Libération), la collectivité de Laurent Wauquiez était le deuxième annonceur sur Facebook derrière le groupe Carrefour.

"Les distributions ont même pris du retard parce qu’il fallait absolument que chaque masque soit siglé 'Auvergne-Rhône-Alpes', grince Jean-François Debat, chef de file de l’opposition socialiste dans la région. L'objectif était avant tout qu’on sache que c’était Laurent Wauquiez qui faisait distribuer des masques pour les habitants d’une commune."

Des intermédiaires aux profils étonnants

Pour réussir à trouver des masques chirurgicaux et FFP2, par millions, en pleine pénurie, toutes les régions ont été confrontées au même problème : le choix des fournisseurs. Beaucoup de collectivités ont été assaillies de coups de fil et de mails d’entrepreneurs leur assurant qu’ils pouvaient livrer des masques. Mais à qui faire confiance ? "On leur a demandé de fournir un document qui prouvait qu’ils avaient déjà fourni au moins un hôpital en France, raconte un cadre de la région Grand Est. On ne voulait pas acheter des masques à quelqu’un qui vendait des télécommandes la veille !" Le directeur général des services de la région Normandie assure s’être montré, lui aussi, extrêmement prudent. "On a ‘screené’ les gens qui s’adressaient à nous, certains avaient des histoires compliquées, des faillites, explique Frédéric Ollivier, et donc on a très tôt renoncé à travailler avec eux."

Un vendeur de presse-agrumes

La région Hauts-de-France ne semble pas avoir eu les mêmes préventions. Sa première commande, passée auprès d’Aquila Trading and Services, une société basée à Hong Kong spécialisée dans l’aménagement intérieur d’hôtels et de commerces, a mis presque trois mois à être définitivement honorée. Commandés fin mars, les derniers masques sont finalement arrivés fin juin.

Pour se fournir entre temps, la région présidée par Xavier Bertrand est aussi passée par des sociétés spécialisées dans les gadgets, et même dans les presse-agrumes ! Ces entreprises possédaient de bons contacts en Chine. Mais pour quelle qualité de masques à l’arrivée ? Impossible de le dire. En Europe, de nombreux Etats ont été confrontés à des livraisons de masques non conformes aux normes : la Belgique, le Royaume-Uni, la Finlande... La plupart de ces commandes étaient passées par des intermédiaires "opportunistes" qui n’avaient pas de compétence particulière en matière d’équipements de protection. Aucun cas de non-conformité n’a cependant été rapporté en France.

Emmanuel Macron et Xavier Bertrand, le 17 mai 2020
Emmanuel Macron et Xavier Bertrand, le 17 mai 2020 © AFP - FRANCOIS LO PRESTI / POOL / AFP

Un fournisseur monégasque épinglé dans les Panama Papers

Certaines régions ont-elles fermé les yeux sur le profil de leurs fournisseurs ? La région Occitanie est passée par une société monégasque, Tefilex Group, pour trouver des masques chirurgicaux importés de Chine. La collectivité a versé à son dirigeant un acompte de plus d’1,3 million d’euros à la fin du mois d’avril. Si la région avait regardé de plus près le nom de son fournisseur, elle se serait aperçue qu’il figurait dans les Panama Papers, ce scandale international d’évasion fiscale. Selon nos informations, cet homme d’affaires installé à Monaco avait ouvert il y a quelques années une société offshore aux Seychelles, gérée par le cabinet Mossack Fonseca. La région présidée par la socialiste Carole Delga n’a répondu à aucune de nos questions. Quant au patron de Tefilex Group, il nous a affirmé n’avoir aucun lien avec cette société offshore.

Risques de favoritisme

L’assouplissement des règles de la commande publique pendant cette période d’"urgence impérieuse" a aussi montré que les collectivités locales, lorsqu’on ne leur imposait pas de passer par une procédure d’appel d’offres, avaient tendance à choisir des entreprises locales, qu’elles connaissaient déjà. Si cela peut paraître naturel, cela comporte aussi des risques. Les sociétés locales ne sont pas forcément les mieux-disantes, comme nous l’avons montré dans notre enquête sur les "masques marseillais". "Quand le pouvoir politique peut se passer de l’appel d’offres préalable, il y a des risques de clientélisme, fait observer Kevin Gernier, chargé de mission "collectivités territoriales" à Transparency international. Cela peut aussi bloquer l’accès à des entreprises qui ne sont pas du territoire et qui vont donc se retrouver encore plus dépendantes du pouvoir politique de leur propre territoire." Pour le représentant de l’ONG, il existe des "risques systémiques de corruption lorsqu’il y a une trop grande dépendance du monde économique à l’égard du pouvoir politique."

Un assouplissement des règles qui pourrait devenir la norme

Malgré ces risques, et sans que cela ait un rapport avec la crise sanitaire, le gouvernement veut assouplir durablement les règles des marchés publics. Le Conseil constitutionnel a validé le 3 décembre 2020 la loi d'accélération et de simplification de l'action publique (Asap), y compris l’une de ses dispositions les plus controversées permettant de passer des commandes publiques sans appel d'offres. Au seul motif de l'intérêt général, des marchés de plusieurs millions d'euros pourraient désormais être passés sans aucune publicité ni mise en concurrence. Un signal inquiétant pour plusieurs associations de lutte contre la corruption, comme Anticor ou Transparency international.

Une enquête signée Elodie Guéguen, Sylvain Tronchet, cellule investigation de Radio France

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